О совершенствовании системы оценки соответствия промышленной безопасности технических устройств для опасных производственных объектов
Ю.И. Тарасьев, С.Н. Дунаевский (ЗАО «НПФ «ЦКБА»)
Одной из важных тем VIII Всероссийского форума Единой системы оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, являлась оценка соответствия технических устройств, эксплуатируемых на опасных производственных объектах (ОПО), требованиям промышленной безопасности. Безопасная безаварийная работа технических устройств (сосуды, насосы, компрессоры, трубопроводная арматуpa и др.) решающим образом определяет безопасность технологических систем и объектов в целом.
В настоящее время безопасность технических устройств подтверждается путем оценки соответствия (сертификации) в системе ГОСТ Р, осуществляемой органами сертификации, аккредитованными Ростехрегулированием, и получением разрешений на применение, выдаваемых Ростехнадзором. Оценка соответствия осуществляется на основании Федерального закона «О сертификации». Разрешение на применение - в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» № 116-ФЗ и принятыми на его основании постановлением Правительства Российской Федерации № 1540 Правилами применения технических устройств на опасных производственных объектах.
Следует отметить, что для введения системы выдачи разрешений на применение имелись весомые основания.
В действующей системе сертификации отсутствуют четкие критерии по выбору схемы проведения сертификации, а также конкретный закрытый перечень обязательных требований, учитывающих особенности эксплуатации изделий на ОПО. Поэтому выданные сертификаты соответствия не в полной мере отражают реальное состояние дел с обеспечением безопасности оборудования для ответственных и опасных производственных процессов.
Одновременное действие двух разрешительных документов приводит к тому, что предприятия-изготовители продукции, поставляемой на объекты, подконтрольные Ростехнадзору, вынуждены получать указанные документы у двух ведомств - Ростехрегулирования и Ростехнадзора, оформляя как сертификаты соответствия, так и разрешения на применение. При этом затраты времени и средств на получение этих документов зачастую превышают все разумные пределы, а стоимость такой продукции, естественно, включает и эти двойные затраты.
Более того, в последние годы некоторые монополисты (ОАО РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», АК «Транснефть» и др.), пользуясь несовершенством нормативной базы, ввели дополнительно еще и свою так называемую «добровольную ведомственную» систему аккредитации поставщиков оборудования, мало чем отличающуюся от системы сертификации ГОСТ Р, без прохождения которой практически невозможно выиграть тендеры на поставку оборудования на ведомственные объекты. Поскольку эти процедуры требуют значительных затрат времени и средств, они делают невозможным участие предприятий малого и среднего бизнеса в поставках своей продукции монополистам. По нашему мнению, эти действия - злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке хозяйствующего субъекта, недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством и подпадают под новую, введенную в апреле 2007 г. соответствующую статью в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
С разработкой технических регламентов, предусмотренных Федеральным законом «О техническом регулировании», существующее положение должно стать принципиально другим. В технических регламентах необходимо указать, что на продукцию технического назначения должен оформляться только один разрешительный документ, подтверждающий ее безопасность и соответствие регламенту - декларация о соответствии или сертификат соответствия. Сертификат предопределен тем, что он подтверждает соответствие всем требованиям безопасности, аккумулированным в техническом регламенте и в национальных стандартах и сводах правил, которые будут служить доказательной базой выполнения требований регламентов. Все специальные требования к емкостям, насосам, компрессорам, арматуре магистральных газовых и нефтяных трубопроводов, атомных станций, технологических трубопроводов, тепловых сетей и т.д. должны также войти в Свод правил.
В принятом в мае 2007 г. Федеральном законе «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» введено Положение о недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Совершенно очевидно, что таким органом применительно к техническим устройствам для ОПО должен стать Ростехнадзор, как федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности.
Что касается Ростехрегулирования, то за ним должны быть сохранены функции обеспечения безопасности (подтверждения соответствия) продуктов питания, бытовой техники и другой продукции непроизводственного назначения. Для реализации этого положения, по-видимому, должны последовать изменения в целый ряд нормативных документов, в том числе в закон № 116-ФЗ и в постановления правительства по этому вопросу.
По нашему мнению, необходимо пересмотреть условия применения технических устройств для ОПО, предусмотрев в качестве единственного разрешительного документа сертификат соответствия или декларацию о соответствии, отменив параллельную выдачу Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрешений на применение. Это, кстати, позволит привести в соответствие применение технических устройств на опасных объектах к порядку, действующему при использовании таких же устройств в атомной энергетике, для которых оформление разрешения на применение не требуется.
Важный момент в системе технического регулирования - порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий. По этому вопросу законом «О техническом регулировании» предусмотрено принятие постановления Правительства Российской Федерации. В последнем изменении к закону записано, что Правительство Российской Федерации устанавливает не только порядок аккредитации, но и перечень органов по аккредитации. Мы считаем, что органы по сертификации технических устройств для ОПО должны быть аккредитованы Ростехнадзором. Такое решение позволит отказаться от выдачи специальных разрешений на применение. При этом необходимо, чтобы наиболее важные группы технических устройств (сосуды, трубопроводная арматура, насосы, компрессоры и т.д.) были самостоятельными позициями областей аккредитации, вне зависимости от отраслей, в которых они применяются. Недопустимо, чтобы при записи в свидетельстве об аккредитации, например, «Нефтегазодобывающее оборудование» или «Оборудование для химических производств» органу по сертификации разрешалось заниматься сотнями групп и тысячами наименований оборудования. Это приводит к недостаточному техническому уровню выдаваемых сертификатов, так как трудно представить себе экспертов, одинаково знающих конструктивные особенности и специфику сосудов, химических реакторов, трубопроводной арматуры, насосов, компрессоров и др.
Вновь создаваемая система аккредитации и сертификации должна опираться на ведущие научно-исследовательские институты основных отраслей, которые в течение многих лет успешно сотрудничали с надзорными органами, являются непосредственными участниками разработки действующих правил безопасности в рамках своей специализации и аккредитованы в качестве экспертных организаций. Бесспорно, привлечение ведущих отраслевых институтов, лучших отечественных специалистов к формированию нормативной базы сертификации обеспечит высокий профессиональный уровень при функционировании системы и квалифицированную ее реализацию. Что касается испытательных лабораторий (центров), то они могут быть аккредитованы как в Ростехрегулировании, так и в Ростехнадзоре.
Предложенные выше преобразования позволят ввести принцип «одного ответственного», а привлечение специализированных проектных и исследовательских институтов намного эффективнее решать вопросы совершенствования нормативной базы для оценки безопасности, формирования штата квалифицированных экспертов, аккредитации экспертных организаций, выработку общих технических требований к техническим устройствам с учетом специфики конкретных производств. При этом будет устранено ненужное дублирование при проведении сертификации, упрощена работа предприятий-изготовителей и в конечном итоге система сертификации продукции производственного назначения станет действенным и эффективным инструментом обеспечения промышленной безопасности ОПО.
Единственным видом разрешения остается Разрешение на ввод опасного объекта в эксплуатацию, при получении которого и должна осуществляться проверка документов, в том числе и сертификатов соответствия технических устройств. Причины, которые вызывали необходимость принятия закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и постановления правительства в развитие этого закона, в большинстве своем устранены. Несостоятельные предприятия с неквалифицированным персоналом давно ушли с рынка. Остальные тесно сотрудничают с управлениями Ростехнадзора и выполняют все его требования. У Ростехнадзора есть достаточно много рычагов для того, чтобы заставить всех, кто участвует в эксплуатации ОПО и изготовлении и поставке для них технических устройств, неукоснительно соблюдать нормы и правила безопасности. А выдача разрешения на применение технических устройств в этом ряду становится излишней и не соответствующей требованиям административной реформы.
«Безопасность труда в промышленности» № 1, 2008 г.