Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16 октября 2006 г. N 713
Об утверждении принципов создания единой информационной системы в сфере здравоохранения и социального развития (ЕИС)
В соответствии с планом мероприятий по реализации Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 года N 1244-р и с целью координации работ приказываю:
1. Утвердить прилагаемые принципы создания единой информационной системы в сфере здравоохранения и социального развития (ЕИС) (далее - принципы).
2. Рекомендовать руководителям федеральных служб, федеральных агентств, находящихся в ведении Минздравсоцразвития России, государственных внебюджетных фондов, деятельность которых координирует Минздравсоцразвития России, использовать принципы при создании, развитии и применении информационных систем, ресурсов и технологий.
Министр М. Зурабов
Принципы создания единой информационной системы в сфере здравоохранения и социального развития (ЕИС)
1. Введение.
Настоящий документ разработан с целью определения принципов создания единой информационной системы в сфере здравоохранения и социального развития и координации работ по информатизации, проводимых Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Единая информационная система в сфере здравоохранения и социального развития (далее ЕИС) - это автоматизированная система, направленная на информационную поддержку реализации функций Минздравсоцразвития России, федеральных служб, федеральных агентств находящихся в ведении Минздравсоцразвития России, государственных внебюджетных фондов, деятельность которых координирует Минздравсоцразвития России.
ЕИС обеспечивает функции сбора, хранения, обработки, передачи и использования информации в сферах здравоохранения, социального развития, труда и занятости в Российской Федерации и предназначена для решения следующих задач:
- информационное обеспечение принятия управленческих решений в обеспечение эффективной деятельности Минздравсоцразвития России, подведомственных ему агентств, служб, координируемых государственных внебюджетных фондов, а также предприятий различных форм собственности и общественных объединений, действующих в сфере здравоохранения и социального развития;
- повышение эффективности обслуживания граждан и организаций;
- обеспечение информационной открытости деятельности Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций;
- повышение эффективности межведомственного взаимодействия.
Документ определяет цели, задачи, принципы построения и развития ЕИС.
2. Предпосылки создания ЕИС.
2.1. Современное представление о роли информационных технологий.
В настоящее время в Российской Федерации проводится широкий комплекс социально значимых реформ. Активно осуществляются административная реформа, реформы образования, здравоохранения и др. Особое значение придается вопросам развития в Российской Федерации информационных технологий - информатизации органов государственной власти и созданию в Российской Федерации основ "электронного правительства".
В целях развития информационных технологий в стране принята и реализуется Федеральная целевая программа "Электронная Россия 2002 - 2010 годы". Программа призвана создать условия, которые позволят Российской Федерации достичь высокого уровня проникновения информационных и коммуникационнных технологий во все области жизни, включая государственное управление и общественную деятельность. Выполнение заложенных в Программе мер предусматривает повышение эффективности государственного управления, увеличение конкурентоспособности экономики и уровня развития общества.
Активно идет работа по внедрению инфокоммуникационных технологий и принципов информационного взаимодействия в практику органов государственной власти. С этой целью Правительством Российской Федерации принята "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года".
Все это требует повышенного внимания органов государственного управления к проблемам создания и развития информационного обеспечения, эксплуатации и поддержки информационных ресурсов по вопросам, относящимся к их сферам деятельности, организации информационного межведомственного взаимодействия, предоставления гражданам и организациям государственных услуг, совершенствования и развития использующихся в органах государственной власти информационных систем, организации их взаимодействия и создания новых.
2.2. Предыдущие разработки и их недостатки.
В настоящее время в сфере деятельности Минздравсоцразвития России используются различные информационные системы и базы данных, содержащие значительные объемы информации по вопросам здравоохранения, социального развития, труда, занятости, сбор которой осуществляется организациями, подведомственными Минздравсоцразвития России. Накоплен значительный опыт внедрения и поддержки этих систем. Наличие различий в информационных системах обусловлено различием в подходах к их созданию и сопровождению.
Созданные ранее информационные системы носят преимущественно узконаправленный характер, ориентированный на обеспечение конкретных функций и задач. Их развитие в процессе эксплуатации дало не только ощутимые результаты, но и породило серьезные проблемы. Построенные по принципу снизу-вверх, путем непрерывного наращивания и увязки старых и новых технологий, существующие информационные системы скорее представляют собой комплекс автоматизированных рабочих мест, чем единую информационную среду. Организационно-технологические решения, реализуемые программными средствами, жестко привязаны к существовавшей на момент создания систем организационной структуре Министерства и подведомственных организаций.
В частности, следует отметить следующие проблемы:
- существующие информационные системы частично перекрывают друг друга по реализуемым функциям, слабо связаны структурно, поддерживают разные форматы данных и не могут быть интегрированы в одну систему без существенных переработок;
- отсутствует единая инфраструктура сбора, хранения, обработки, передачи и использования информации в сфере здравоохранения, социального развития, труда, занятости;
- существующие информационные системы не рассчитаны на работу в едином информационном пространстве, а используемые технологии передачи данных не способны обеспечить актуализацию данных в необходимом масштабе времени;
- отсутствуют единые информационные ресурсы, содержащие взаимоувязанные сведения об объектах и субъектах учета в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости;
- отсутствует возможность соотнесения, сопоставления и анализа данных из различных информационных систем для получения полной, достоверной и актуальной информации о состоянии сферы здравоохранения, социального развития, труда, занятости;
- существует высокий уровень дублирования информации вследствие недоступности данных из различных информационных систем друг для друга;
- ряд систем устарели морально и физически как с точки зрения программного обеспечения, так и аппаратных средств;
- отсутствует единая нормативно-правововая, организационная и методическая база функционирования и использования информационных систем.
Устранение этих недостатков не может быть осуществлено простой корректировкой существующих информационных систем и (или) обеспечением их взаимодействия между собой.
2.3. Роль и место ЕИС.
Единая информационная система Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации должна стать системой нового поколения, позволяющей организовать обеспечение полной, достоверной и актуальной информацией о состоянии дел в области здравоохранения и социального развития, и предоставить возможности для оперативной обработки и анализа указанной информации, а также ее эффективного использования для выполнения возложенных на Министерство функций и задач.
Мировой опыт создания и развития информационных систем в органах государственной власти подтверждает необходимость создания комплексных информационных систем, содержащих полную, достоверную и актуальную информацию о социальном и экономическом развитии государства, для эффективного выполнения органами власти возложенных на них функций и задач. В ходе создания и развития подобных систем особенно важной становится задача накопления и эффективного использования данных в интересах граждан и организаций путем оказания услуг населению и организациям на базе сервисно-ориентированной интегрированной информационной системы.
3. Цели создания ЕИС и решаемые задачи.
3.1. Цели создания ЕИС.
Единая информационная система Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации создается в целях:
- повышения эффективности деятельности Минздравсоцразвития России в части реализации Министерством и подведомственными организациями функций и задач в их сферах ответственности, улучшения качества подготовки и принятия решений;
- совершенствования процессов взаимодействия и координации Минздравсоцразвития России, подведомственных ему организаций, а также органов государственной власти;
- создания условий для стабильного устойчивого развития в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости, на основе полной, достоверной и актуальной информации о состоянии дел и динамике изменения показателей деятельности Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций;
- создания и развития механизмов мониторинга и прогнозирования изменений показателей в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости;
- создания основы для повышения эффективности социальной помощи, ее адресности, снижения количества необоснованных выплат, улучшения обслуживания граждан в области занятости и социальной защиты населения;
- совершенствования процессов лицензирования видов деятельности в соответствии с компетенцией подведомственных Минздравсоцразвития России органов исполнительной власти;
- повышения эффективности выполнения Министерством здравоохранения и социального развития России и подведомственными ему органами исполнительной власти правоустанавливающих, правоприменительных и контрольно-надзорных функций;
- создания условий повышения качества, полноты и эффективности оказания услуг населению и организациям.
3.2. Задачи ЕИС.
Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:
- проанализировать и обобщить российский и мировой опыт создания информационных систем в органах государственной власти и разработать концепцию, предусматривающую интеграцию ЕИС в общегосударственную систему информационного взаимодействия органов государственной власти;
- разработать и осуществить комплекс организационных, нормативных, методических и технических мер по созданию, поддержке, эксплуатации, сопровождению и развитию ЕИС в полном соответствии с функциями и задачами, возложенными на Министерство;
- разработать и внедрить комплекс стандартов и средств взаимодействия ЕИС для обеспечения межведомственного взаимодействия с другими информационными системами, в соответствии с установленными регламентами и процедурами;
- разработать нормативно-правовое, регламентное и методическое обеспечение по созданию, эксплуатации, сопровождению и развитию ЕИС;
- создать необходимую инфраструктуру для обеспечения функционирования ЕИС.
4. Принципы создания и развития ЕИС.
Создание ЕИС Минздравсоцразвития России осуществляется в соответствии со следующими основными группами принципов:
- функциональными;
- нормативно-методологическими;
- организационными;
- технологическими.
4.1. Функциональные принципы.
Создание и использование ЕИС должно быть подчинено решению задач:
- по поддержке реализации функций Министерства и подведомственных организаций как единой организационной структуры, обеспечивая концептуальное единство ее частей и компонентов, включающих в себя информационные ресурсы систем и баз данных, на основе единых методических, технологических принципов и общей нормативной правовой базы;
- по использованию существующих информационных систем в качестве информационных ресурсов ЕИС, при условии соответствия уровня сервиса, полноты, актуальности и оперативности существующих систем и баз данных требованиям качества поддержки реализации функций Министерства и подведомственных организаций как единой организационной структуры;
- по обеспечению взаимодействия ЕИС с другими информационными системами, в рамках межведомственного и международного информационного взаимодействия на основе соответствующих нормативных правовых актов и регламентов;
- по развитию сервисов и информационных ресурсов ЕИС на основе оценки социально-экономического эффекта от их создания и внедрения.
4.2. Нормативно-методологические принципы.
Функционирование ЕИС должно быть основано на едином комплексе мер нормативного, организационного, методического, регламентного и технологического характера.
Организация взаимодействия и информационного обмена внутри ЕИС и с другими информационными системами должно обеспечивается на базе единых методических, технологических принципов и стандартов.
Создание ЕИС должно быть основано на существующей в настоящее время нормативной правовой и методологической базе в области построения и использования информационных систем органов государственной власти Российской Федерации.
Создание и развитие ЕИС должно осуществляется с учетом сохранения в максимально возможной степени сделанных финансовых затрат в существующие информационные системы и базы данных.
4.3. Организационные принципы.
Владельцы информационных ресурсов, объединяемые в ЕИС, несут ответственность за достоверность, полноту и актуальность предоставленных в этих информационных системах сведений.
Организация процессов наполнения и актуализации сведений в информационных системах осуществляется на основе существующих и разрабатываемых методических указаний и регламентов.
Координация работ по созданию и развитию ЕИС осуществляется Минздравсоцразвития России, а руководство созданием и развитием компонентов ЕИС, касающихся отдельных информационных ресурсов осуществляется владельцами информационных ресурсов.
Руководство эксплуатацией, сопровождением, формированием информационных ресурсов, их регулярным информационным наполнением и актуализацией в рамках ЕИС, осуществляется владельцами информационных ресурсов в соответствии с установленными регламентами.
Для организации работ по созданию, эксплуатации, сопровождению и развитию ЕИС должен быть создан единый центр управления в Минздравсоцразвитии России, в котором будет производится согласование всех возникающих технических вопросов, проводится обучение специалистов, оказывается техническая и организационная поддержка, вырабатываются единые алгоритмы устранения неисправностей.
Полномочия, права, обязанности и ответственность владельцев информационных ресурсов при создании, эксплуатации, сопровождении и развитии ЕИС определяются существующими и, при необходимости, разрабатываемыми нормативными правовыми актами.
Состав пользователей ЕИС и соответствующие регламенты доступа к информационным ресурсам ЕИС, а также порядок предоставления информационных услуг на их основе, определяются соответствующими нормативными правовыми актами.
4.4. Технологические принципы.
ЕИС должна создается# как территориально распределенная трехуровневая информационная система, функционирующая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
ЕИС по своим функциональным задачам и принципам построения должна являться аналогом корпоративных систем в применении к функциям государственного управления и соответствовать текущим и перспективным целям и функциональным задачам Министерства.
ЕИС должна строиться в виде компонентной структуры, что обеспечит относительно простое, без коренных структурных изменений, развитие и создание новых информационных ресурсов ЕИС в соответствии с функциями и задачами Министерства.
ЕИС должна обеспечивать технологические возможности информационного взаимодействия ЕИС с информационными системами других органов государственной власти в Российской Федерации и при необходимости с международными информационными системами.
ЕИС должна обеспечивать защиту информации в рамках ЕИС в соответствии с положениями нормативной правовой базы и требованиями к обеспечению информационной безопасности.
Создание и развитие ЕИС должно быть основано на использовании комплекса государственных, международных и стандартов де-факто в области информационных технологий.
В рамках ЕИС должно проводиться формирование стандартов и типовых решений по созданию новых информационных ресурсов Министерства.
ЕИС должна предоставлять возможность доступа к информационным ресурсам для всех потенциальных групп пользователей в соответствии с потребностями, задачами и полномочиями этих групп пользователей.
ЕИС должна обеспечивать исключение дублирования, противоречивости и невозможности сопоставления сведений всех информационных ресурсов, включенных в ЕИС.
ЕИС должна строиться с учетом содержания и направленности информационных потоков Министерства.
При создании ЕИС должны использоваться единые справочники и классификаторы, согласованные со всеми заинтересованными организациями, при этом обновление справочников и классификаторов должно производиться централизованно.
5. Программа действий.
Для создания, эксплуатации, сопровождения и развития ЕИС необходимо сформировать комплекс мероприятий по разработке нормативных, концептуальных, организационных, регламентных, технологических решений и мер, направленных на обеспечение реализации функций Минздравсоцразвития России, подведомственных ему агентств, служб, организаций, территориальных органов, фондов, а также общественных объединений.
В соответствии с целями, задачами и принципами создания и развития ЕИС Минздравсоцразвития России выделены следующие основные комплексы мероприятий:
- нормативного правового обеспечения;
- концептуального создания и развития ЕИС;
- по повышению эффективности деятельности Министерства;
- по повышению эффективности обслуживания граждан и организаций;
- по повышению информационной открытости;
- по повышению информационной безопасности;
- по развитию информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.
6. Нормативно-правовая основа ЕИС.
Создание ЕИС должно основываться на следующих нормативно-правовых актах:
- Федеральный закон от 19 декабря 2005 года N 160 "О ратификации конвенции совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных".
- Федеральный закон от 10 января 2002 года N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи".
- Федеральный закон от 4 июля 1996 года N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене".
- Федеральный закон от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".
- Закон от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне".
- Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2004 года N 611 "О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена".
- Указ Президента Российской Федерации от 20 января 1994 года N 170 "Об основах государственной политики в сфере информатизации".
- Указ Президента Российской Федерации от 21 февраля 1994 года N 361 "О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации".
- Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, одобренная решением Президента Российской Федерации от 23 ноября 1995 года, N Пр-1694.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти".
Основанием для разработки ЕИС являются также другие федеральные законы и иные нормативные акты, регламентирующие создание, развитие и взаимодействие информационных систем в органах государственной власти.
При создании ЕИС необходимо совершенствование нормативной правовой базы связанной:
- с составом, статусом и функционированием баз данных, существующих в сфере деятельности Минздравсоцразвития России;
- с полномочиями, правами, обязанностями и ответственностью владельцев информационных ресурсов в рамках создания, эксплуатации, сопровождения и развития ЕИС;
- с объемом полномочий, обязанностей и ответственности пользователей ЕИС;
- защитой данных, представленных в ЕИС;
- сбором, хранением, обработкой, передачей и использованием информации представленной в ЕИС.
Создание и развитие ЕИС потребует принятия комплекса стандартов информационного взаимодействия в рамках ЕИС. Объектами стандартизации должны стать:
- средства телекоммуникации;
- информационные ресурсы;
- процедуры и технологии взаимодействия;
- средства и технологии протоколирования и контроля информационного взаимодействия.
В основе комплекса стандартов должны быть государственные стандарты и нормативные документы, направленные на унификацию методологических, процедурных, общесистемных требований, регламентирующих общие требования надежности, безопасности, совместимости информационных систем отечественного и иностранного производства. Кроме того, при разработке указанных стандартов необходимо учитывать существующую в Российской Федерации нормативно-правовую базу, в частности, в области международного информационного взаимодействия.
7. Социально-экономический эффект от реализации ЕИС.
Социально-экономический эффект от создания системы найдет свое отражение:
- в снижении социальной напряженности в обществе за счет более полного информирования граждан и общественных объединений о состоянии сфер здравоохранения, социального развития, труда, занятости, повышения эффективности деятельности Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организаций;
- в обеспечении существенного повышения качества, оперативности и обоснованности принятия решений в рамках Минздравсоцразвития России;
- в повышении качества управления государственной собственностью в сферах здравоохранения и социального развития, труда, занятости;
- в повышении эффективности расходов бюджетных средств на реализацию программ реформирования и развития в сферах здравоохранения, социального развития, труда, занятости за счет увеличения координирующей деятельности Минздравсоцразвития России;
- в сокращении потерь бюджетных средств в результате необоснованных выплат за счет повышения обоснованности и адресности выплат в рамках социальной поддержки граждан;
- в повышении качества социального обслуживания, работы органов социальной защиты и увеличении охвата всеми видами социального обслуживания нуждающихся категорий граждан;
- в повышении эффективности контроля и надзора в сферах труда, занятости, здравоохранения и социального развития;
- в совершенствовании процедур и механизмов организации альтернативной гражданской службы;
- в обеспечении эффективной системы реализации услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров;
- в повышении эффективности мер в области санитарно-эпидемиологического контроля;
В целом, ЕИС должна создать нормативную, методологическую, информационно-аналитическую и управленческую основу для повышения качества социально-экономических и политических решений, реализуемых Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.